Artigo: O emaranhado sistema tributário brasileiro

Por Antônio Carlos Paludo, integrante do Observatório da Economia (OECON) do Centro da Indústria, Comércio e Serviços de Bento Gonçalves (CIC-BG)

 

Se alguém disser que conhece perfeitamente a legislação tributária brasileira, podendo assegurar, com precisão, a interpretação do direito vigente, ou é um gênio ou um mentiroso. Nos meus quase 30 anos de exercício profissional, principalmente na área fiscal, não encontrei nenhum gênio, embora tenha conhecido muitos talentos.

Atualmente, em nosso país não temos mais legisladores de qualidade, e sim os “regulamenteiros” que produzem até mesmo as emendas constitucionais, todos eles membros do poder público e com a visão empanada, por terem que gerar receitas para uma máquina esclerosada, que não para de crescer e da qual são diretos beneficiários.

Adolph Wagner, economista, político alemão e estudioso das finanças públicas, falecido em 1917, já dizia que as despesas públicas não tendem a diminuir, graças à incrível capacidade dos detentores do poder de gerá-las para cada necessidade legítima ou ilegítima criada.

O presente artigo tem o objetivo de realçar a complexidade da legislação tributária. Neste sentido, pouco faz o fisco para simplificá-la ou torná-la mais clara. Pelo contrário, dificulta ao máximo a vida do contribuinte, com uma elevada exigência burocrática. Segundo o Banco Mundial, o empresário brasileiro gasta 2.600 horas por ano para gerir tributos, contra 105 horas do empresário alemão. A carga tributária elevada em média de sete a oito pontos percentuais acima do Japão e dos Estados Unidos, além de acrescentar a carga burocrática, torna a cabeça do pagador de tributos um emaranhando de dúvidas. Mesmo cumprindo suas obrigações, ele sente-se completamente inseguro, como se estivesse pisando em ovos.

Os entraves tributários do cotidiano, tanto sobre as obrigações acessórias quanto as principais, oneram o contribuinte e impedem que a economia cresça de forma estável e segura, afetando inclusive a geração de empregos. Sem falar em simplificações que permitiriam aos contribuintes recolherem tributos de forma menos burocrática, que resultariam em uma maior eficiência dos entes federativos em relação às suas receitas.

Um dos motivos que impedem o cidadão a empreender são os obstáculos do nosso sistema de tributos, arcaico, burocrático e ineficiente. Se analisarmos como exemplo os regulamentos do ICMS de cada uma das vinte e sete unidades da federação, podemos compará-los a uma enorme colcha de retalhos. Assim, quem poderia salvar a economia, o empreendedor, se vê desestimulado – novas empresas não nascem e as existentes morrem.

E uma pergunta que não quer calar: “Por que nosso sistema tributário é tão complexo? ”

Procurando compreender isso, primeiramente precisamos entender a estrutura do Brasil. E o Brasil, por ser uma federação, é divido em união, estados e municípios.

No ano de 2020, a nossa Constituição Federal completou 32 anos de existência. Desde então, já foram editadas mais de 6,4 milhões de normas, ou seja, 800 normas por dia útil. Em matéria tributária, foram editadas 419.387 normas, ou seja, mais de 2,17 normas tributárias por hora/dia útil. Em 32 anos ocorreram 16 emendas constitucionais tributárias, criando inúmeros tributos, como CPMF, COFINS, CIDE, CSLL, PIS IMPORTAÇÃO e COFINS IMPORTAÇÃO. E não termina aqui nossa “peregrinação alucinógena tributária”, pois todos os tributos foram praticamente majorados através de normas cuja média gira em torno de 3 mil palavras cada.

Para exemplificar tudo isso, o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), no início do ano de 2020, publicou estudo acerca das normas federais, estaduais e municipais editadas, segue:

Normas Gerais Federais

QUANTIDADE DE NORMAIS EDITADAS – 32 ANOS DA CF DE 1988
NORMAS FEDERAIS	GERAIS	TRIBUTÁRIAS
Constituição Federal	1	1
Emendas Constitucionais de Revisão	6	0
Emendas Constitucionais	108	16
Leis Delegadas	2	0
Leis Complementares	116	52
Leis Ordinárias	6.308	1.156
Medidas Provisórias Originárias	1.612	258
Medidas Provisórias Reeditadas	5.491	1.674
Decretos Federais	13.318	1.698
Normas Complementares	141.680	27.249
TOTAL	168.642	32.104
MÉDIA POR DIA	14,44	2,75
MÉDIA POR DIA ÚTIL	20,84	3,97

 

Normas Gerais Estaduais

            Os estados editaram 1.860.778 normas, sendo 424.043 leis complementares e ordinárias, 605.046 decretos e 831.689 normas complementares. Em média, foram editadas 159,31 normas por dia ou 229,93 normas por dia útil, em nível estadual. Neste período, em média, cada Estado editou 68.918 normas, o que dá 5,90 normas/dia ou 8,52 normas/dia útil.

Normas Gerais Municipais

            Já os municípios são responsáveis pela edição de 4.446.262 normas, divididas em 742.878 leis complementares e ordinárias, 850.077 decretos e 2.853.307 normas complementares. Em média, os municípios brasileiros editaram 380,67 normas por dia ou 549,42 normas por dia útil. Assim, considerando que existem 5.567 municípios no Brasil, cada um deles editou, em média, 798,68 normas neste período.

O Brasil, por ser constituído de 26 estados mais o Distrito Federal, cada qual com sua legislação tributária específica, faz alterações quase que diárias no ICMS, o principal tributo das federações. É desse imposto que vem a maior renda dos estados, sendo por esse motivo a sua relevante importância. Graças a ele, temos até hoje os problemas de guerra fiscal, um “câncer” para o desenvolvimento econômico e social.

E ainda pode piorar, com os municípios e seus próprios tributos e contribuições. Exemplo mais claro disso são as cidades de Bento Gonçalves e Garibaldi, separadas por cerca de 15 km de distância, que possuem suas próprias regras tributárias, cada qual com suas normas e complexidades peculiares.

Acima de estados e municípios temos a União, que teoricamente era para ser menos complexa, porém, é considerada um dos piores. A União possui suas regras tributárias administradas e determinadas pela Receita Federal do Brasil, que também são modificadas diariamente. Assim, quem deveria ter um sistema tributário simplificado, pois serve para todo o país sem distinção, faz justamente o contrário.

A União, alimentando a saciedade por arrecadação como contribuições sociais disfarçadas, tem uma das maiores responsabilidades dentre todos os entes, a de repassar verbas para os outros entes federativos, ou agir diretamente e objetivamente para o crescimento geral do país. Exemplo claro pela qual nosso sistema tributário é tão nocivo. E por que até hoje não houve uma revisão tributária nacional de caráter geral?  Aí o buraco é muito mais embaixo.

As dificuldades que parecem estar envolvidas na reforma tributária, quando se foca na questão do ponto de vista de uma análise agregada, são ainda maiores quando se têm em conta a complexidade do federalismo fiscal brasileiro e a intrincada economia política da reforma. Não há, hoje, no país quem se declare satisfeito com o atual sistema tributário. Há pela frente um longo, delicado e desgastante jogo político entre o Executivo e o Congresso, de cujo desfecho vai depender a qualidade do sistema tributário com que o país poderá contar no futuro.

 

A princípio, a reforma deverá ser conduzida de forma a preservar a receita tributária agregada, qualquer que seja a solução que se dê à partilha dos recursos arrecadados entre os três níveis de governo. É fácil constatar, portanto, que só será possível abrir mão dos tributos em cascata, e da farta receita que hoje geram, se as novas formas de tributação sobre valor adicionado forem capazes de gerar receita substancialmente superior à que hoje é obtida.

 

Viu-se que o principal problema da reforma tributária no Brasil não é de divergência técnica, mas sim de falta de coesão política e de discussão e interesse social acerca do tema. Assim, acredita-se que propostas ambiciosas que pretendam modificar radicalmente e de uma só vez o sistema tributário estão fadadas ao insucesso, ainda que as posições políticas sejam declaradas e negociadas abertamente. O histórico de fracasso das reformas aponta nesse sentido, e a falta de cenário político e social minimamente coeso e engajado também são grandes obstáculos.

A solução para esse emaranhado problema tributário passa pela colaboração de todos os setores da sociedade, de um ordenamento que conseguisse satisfazer ao menos em parte as demandas dos entes federativos e do setor privado em prol da sociedade como um todo. Claro que não é uma tarefa simples, principalmente se não houver muita, mas muita vontade política.